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    我國地方債務問題及其化解之道

    博士招生信息網      2014-07-22      來源:《改革與戰略》

      摘要當前,我國地方債務的規模已十分龐大,并呈現不斷擴張的趨勢。地方債務問題的成因是多元的,既有體制方面的原因,也有政策以及債務管理方面的原因。地方債務的累積,給經濟的可持續發展帶來巨大的隱患。因此,控制和化解地方債務問題已刻不容緩。從短期看,通過資產證券化、引進民間資本和出售地方國有資產等方式可緩解債務問題;從長期看,則必須對地方政府的舉債行為進行制度約束。改革完善分稅體制、轉變政府職能、強化約束監督機制、完善政績考核機制以及建立地方債務管理與防范機制可以有效地制約地方政府的舉債行為。

      關鍵詞:地方政府債務,成因,后果,風險控制

      基金項目:本文由福建省教育廳人文社科項目(項目編號:JB12457S)資助。

      根據審計署2013年6月發布的數據,36個地方債務總額已接近12.1萬億元,比2010年的10.7萬億元增長了12.94%。看起來地方債規模并不是很大,2012年的地方債僅占當年GDP的23%,但地方債的風險仍然存在。由于地方融資平臺處在灰色地帶,很多賬務很難查實,地方債務到底有多少,誰也說不清楚。①不管債務規模有多大,問題是地方政府能還完這些債嗎?如果地方政府償還不了這些累積的債務,就足以掀起一場巨大的金融危機,這才是地方債務問題的關鍵。②那么,地方債務危機一旦爆發會引發哪些后果?地方債務問題的成因是什么?如何有效防范和控制地方債務風險?這是本文要討論的主要問題。

      一、我國地方債務擴張的后果

      任何事物都具有兩面性,如果地方政府適度、合理地舉債,可以暫時緩解經濟社會發展的資金壓力,并對擴大內需、拉動民間投資有積極效果。然而,地方政府盲目地大量舉債,導致債務急劇增長,會對經濟發展帶來嚴重的連鎖反應和“骨牌效應”。

      (一)阻礙經濟發展方式的轉變

      長期以來,我國粗放型的經濟發展模式,使得我國經濟結構性問題日益突出、經濟社會發展的代價越來越大。因此,經濟發展模式的轉變已迫在眉睫。然而,由于地方債務規模過于龐大,甚至到了不可控的地步。地方政府為了償還多年累積的債務,在創新乏力的背景下必然會持續傳統的經濟發展模式,允許高耗能、高污染的產業繼續存在,因為這些產業貢獻的稅收是地方政府償還債務的重要資金來源。因此,在地方政府債務持續擴張的背景下,我國經濟發展方式的轉變將被放緩。

      (二)降低經濟發展質量,并使經濟保持較高的通脹率

      地方政府通過舉債投資的公共項目,收益率很低,尤其是一些重復建設項目有許多建成即虧損,大量爛尾工程就是政府投資效益低的真實寫照。比如,云桂鐵路云南段項目,不但建設資金短缺,而且受民間高利貸的裹挾,項目一旦停工,則面臨著巨大的付息壓力。③這些項目給當地財政帶來了沉重的負擔,造成了資源的錯配,降低了經濟發展的質量,惡化了經濟發展的結構性矛盾,拖累高新技術產業等的發展。在地方政府推高地價繼而抬高房價的情況下,加上國際因素的影響,當前我國的實體經濟發展乏力,而虛擬經濟持續膨脹,使得我國經濟保持較高的通脹率。

      (三)不利于收入分配的改革

      我國的收入分配改革已迫在眉睫,然而,由于地方財政收入中相當一部分來自于賣地收入,為了償債,地方政府的賣地沖動更加強烈,這會降低房地產調控政策的效果。此外,為了償債,政府必然會增加稅費,地方政府“創收”及“與民爭利”的動機會更加強烈。如果地方債務危機爆發,可能會影響地方政府對義務教育、養老保險、醫療保險、農業基礎設施等公共產品的投入,甚至有可能拖欠養老金。這將不利于我國收入分配改革的推進,嚴重時將會影響社會穩定。

      (四)引發高房價問題

      在現行的財政體制下,地方政府是一個沒有資金的光桿司令,于是絕大多數地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發方面,土地出讓收入已成為地方財政收入的最重要來源,并逐漸成為地方政府償債的主要資金來源。據央行和銀監會披露,我國地方債務的90%要靠賣地收入來償還。為了獲取更多的土地出讓收入以償還債務,必然導致土地價格不斷上漲,這扭曲了土地市場和房產市場的正常運行,助長了房價的攀升。

      (五)惡化了政府和金融體系的信用

      首先,地方政府過度舉債會惡化政府公信力和政府形象。在一些財政緊缺而債務規模較大地方,政府保工資、保運轉的壓力已十分沉重,很難償付到期債務。不少基層政府疲于應付債主,頻頻打債務官司。我國已出現地方政府財政賬戶被查封的情況,這使得政府的公信力和形象不斷下降,廣大公眾認為自身債務問題沒有解決好的政府,必然缺乏提供公共物品和發展經濟的能力。①

      其次,地方債務擴張惡化金融體系的信用風險。我國一半以上的地方債務資金來源于通過融資平臺向銀行的貸款,而且該項貸款規模逐年攀升,地方債務風險向金融機構的轉嫁導致了地方金融機構財務狀況持續惡化,以至于2013年6月份,在我國銀行系統爆發了“錢荒”。同時,地方政府為了獲得貸款,大作土地文章,推高了銀行放款的杠桿率,一旦土地政策發生變化,房地產市場泡沫破裂,導致銀行發放的貸款無法回收,將對銀行業造成嚴重的沖擊。從我國現在的房地產市場來看,房地產市場泡沫化程度加深,使更多的民間資本都陷入房地產市場。這其中有大量資本都是民間向銀行貸款形成的,如果房地產市場泡沫破滅,將導致諸如美國的次貸危機。從銀行監管的角度來看,目前我國的金融監管體系尚不健全,這就更加大了銀行體系遭遇風險的可能性。有數據顯示,地方融資平臺的不良貸款比率已達到20%左右。⑤地方政府留給銀行大量的呆壞賬靠中央政府來核銷,宏觀經濟將有“硬著陸”的風險。

      二、我國地方債務問題的成因

      (一)現行財政體制是地方債務問題形成的根本原因

      1994年的分稅制改革使得中央政府的財權更為集中而事權相對下降,地方政府的財權相對減少而事權則不斷加大。中央政府稅收比重過高,地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力。中央政府負責國防、外交、轉移支付、戰略性開發等預算開支,而地方政府則負責提供普通教育、社會保障、環境保護等一系列純粹的公共服務。據財政部數據顯示,2012年,中央財政收入5.592萬億元,占財政總收入的49.5%,地方財政收入6.129萬元億,占財政總收入的50.5%;中央財政支出6.4148萬億元,占財政總支出的37.9%,地方財政支出10.5281萬億元,占財政總支出的63.1%。另外,我國還沒有建立起科學合理的政府間轉移支付制度,地方政府的財政資金缺口,往往無法通過中央的轉移支付得到彌補,迫使地方政府通過舉債來尋找資金來源。

      (二)預算軟約束助長了地方政府的舉債行為

      1.中央政府對地方政府舉債存在預算軟約束。在我國,一方面,一旦地方政府有財政危機,中央政府會作為兜底人為地方政府提供了隱性擔保。這種救助預期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對稱,導致地方政府產生過度舉債的沖動。另一方面,地方政府的決策者在任期內舉借的債務,大多是其結束任期后償還,這樣使得舉債決策者并不承擔債務償還的責任,這必然助長地方政府舉債的積極性。

      2.銀行和其他金融機構提供便利。在我國,商業銀行等金融機構大多是國有控股企業,與當地政府有千絲萬縷的聯系,使得地方政府在獲得貸款方面具有天然的優勢,地方債務的近80%來自商業銀行等金融機構的貸款。⑥由于有政府部門的擔保,銀行和金融機構在給融資平臺公司或政府所屬企業提供資金時往往放松審查標準。金融體系的預算軟約束使得地方政府的大部分債務收支未納入預算管理,這既不利于政府資金的有效配置和利用,也不利于地方政府控制債務規模。

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