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    博士生導師俞可平教授:大力建設創新型政府

    博士招生信息網      2014-09-05      來源:探索與爭鳴

    【作者簡介】俞可平,中共中央編譯局副局長、教授、博士生導師。著名學者,政治學家。北京大學政治學博士,德國杜伊斯堡大學名譽博士,哲學和政治學雙學科博士生導師。中央編譯局全球治理與發展戰略研究中心主任,北京大學中國政府創新研究中心主任,清華大學凱風政治發展研究所所長,中央馬克思主義理論研究與建設工程“經典作家基本觀點研究”課題首席專家,“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”總負責人,兼任北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學、復旦大學、浙江大學、上海交通大學、吉林大學、南開大學、廈門大學、四川大學、哈爾濱工業大學、深圳大學、西南政法大學等校教授、研究員或名譽教授。


    創新型政府的特征、目標和趨勢

    中共十八大后產生的新一屆政府上任伊始,便正式提出了建設“創新型政府”的目標,這是我國政治體制改革的一個重要發展。政府創新,就是公共權力部門為增進公共利益而進行的創造性改革。政府創新首先是一種行政改革,包括行政管理體制、行政機構和行政程序的改革,它是政治體制改革的重要內容。但政府創新不是一般的改革,它是為了增進公共利益而進行的創造性改革。沒有創造性,不是為了公共利益的那些政府改革,不屬于政府創新的范疇。

    創新型政府的主要特征,就是政府部門將創造性的改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。一個創新型政府必須及時適應社會經濟環境的變化和人民群眾的新需求,因此它必須是一個適應型政府;一個創新型政府必須在體制和機制方面,對公共服務部門進行持續不斷的改革和完善,因此它必然是一個改革型的政府;一個創新型的政府,必須隨時破除那些僵化的和不合時宜的觀念和制度,因此它必然是一個開放型的政府;一個創新型的政府,必須通過不斷的學習,來更新思想觀念和行為方式,因此它必然是一個學習型的政府。政府創新的根本目的,是為了推動民主法治,改善公共服務,提高行政效率。因此,一個創新型的政府,不僅應當是民主的、法治的和文明的政府,而且應當是變革的、進取的和高效的政府。

    政府創新不僅直接關系到行政效率和執政能力,也從根本上關系到經濟發展、政治民主和社會穩定。政府創新屬于政治改革的范疇,事關價值理性。但政府創新的直接目標是改善國家的治理,更是一種工具理性。無論在哪一種社會政治體制下,每一個國家的政府都希望有更高的行政效率,更好的公共服務,更多的民眾支持。因此,政府創新為各國政府所重視,是一種世界性的潮流。例如,美國哈佛大學肯尼迪政府學院舉辦了一項“美國政府創新獎”,旨在鼓勵從聯邦到州縣各級政府的創新實踐。在過去22年中,“美國政府創新獎”共有27000個申報項目,年均在1500個左右。中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心與北京大學中國政府創新研究中心,從2000年開始也發起舉辦了“中國地方政府創新獎”,在過去12年中總共舉辦6屆,有1753個地方政府創新項目參與申報,年均申報約146個,只有美國的十分之一。

    從我國以及世界各國的政府創新實踐來看,我們可以清楚地看到政府管理體制改革創新的九個主要目標:(1)民主,即提高決策和管理過程的民主性;(2)法治,即提高政府立法質量,推進依法行政;(3)責任,即主動盡責,積極回應公民訴求;(4)服務,即強調服務意識,突出公共服務職能;(5)優質,即提供優質的公共產品、公共服務和公共管理;(6)效益,即提高行政效率,降低管理成本,建設低成本政府;(7)專業,即政府管理職業化,技術官員和職業政治家隊伍開始形成;(8)透明,即政務信息公開性,保證公民的知情權;(9)廉潔,即官員奉公守法,清正廉潔。在上述九個目標中,法治政府、責任政府、服務政府、效益政府、廉潔政府、透明政府,已經明確地寫進了黨和政府的文件,成為我國各級政府的施政要求。

    從更加長遠的角度看,所有這些目標,都體現了政府改革創新的以下五個必然趨勢:

    第一,從管制政府走向服務政府。服務政府的基本意義是,增進和維護公民的公共利益成為政府管理的主要職能,政府主要通過對公民的服務而不是管制來維護自己的執政地位。隨著民主政治的發展和執政水平的提高,政府管理中管制的成分正在日益減少,而服務的比重則日益增多,建立服務政府已經成為政府管理體制改革創新的重要目標。在某種意義上,政治現代化和民主化的過程,也是一個從管制政府不斷走向服務政府的過程。

    第二,從全能政府走向有限政府。隨著公民社會的逐漸壯大,它與政治國家之間的界限就會日益明顯,這就為政府權力設定了一個基本的邊界和范圍。政府將日益被嚴格要求在憲法和法律規定的邊界內行動,而不能越過這一邊界。政府如果管了不應該管的事,是對公民權利的侵奪,是嚴重失職;如果政府沒有管應該管的事,造成公民利益的損失,就是對公民權利的侵犯,也是一種嚴重失職。

    第三,從人治走向法治。擺脫人治,建設法治政府,是現代民主政府的基本要求。法治的基本意義是,法律是公共政治管理的最高準則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民的行為,管理社會事務,維持正常的社會生活秩序,但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從這個意義上說,法治與人治相對立,它既規范公民的行為,但更制約政府的行為。

    第四,從集權走向分權。不斷地還政與民,讓公民享有更多的政治權力,更多地參與社會公共生活的管理,是政府改革的正確方向。從集權走向分權,是擴大公民的政治參與,將國家權力還給社會的基本途徑。從集權走向分權,至少有三個方面的意義:一是從政府向民間分流;二是從中央向地方分流;三是從政府向市場分流,即政府向企業放權。

    第五,從統治走向治理。治理的實質,是政府與公民對政治生活的合作管理。政府管理活動中統治的成分日益減少,而治理的成分日益增多,這既是民主政治發展的要求,也是執政水平提高的反映。在公共管理活動中多一些治理的成分,少一些統治的成分,意味著公民與政府有更多的合作,意味著有更多的公民參與到國家的政治管理活動中來,從而也就意味著民主程度的提高。不僅如此,政府從更多的管理領域中撤出來,讓社會組織或公民自己去管理,這也會減少許多行政管理的環節,實質性地降低政府管理的成本,從根本上提高政府管理的效益。因此,不斷地從統治走向治理,努力促使政府從統治型向治理型轉變,這是政府創新的根本方向。

    我國政府創新面臨的困境與出路

    改革開放以來,我國政府創新取得了顯著的成就,有力地推動了我國的社會政治進步。但是,坦率地說,從“中國地方政府創新獎”的評選案例來看,我國的政府創新依然存在著重重阻力和障礙,特別是以下幾個方面。

    其一,政府創新的動力不足。我國的政府創新許多是“第一把手”工程,由政府主要領導推動,如果主要領導對創新不感興趣,各個政府部門就難以進行重要的政府創新。還有許多是迫于現實的壓力,缺乏主動的創新。

    其二,創新主體的可持續性不足。如果從創新項目的要素來衡量,大多數獲獎項目在不同程度上都得到了推廣,但從項目主體的角度看,許多創新實踐沒有在當地繼續存在,可持續程度很低。造成這種情況的重要原因,是我國的官員選拔體制。地方主要官員的任期普遍較短,由于創新多是“一把手”工程,主要官員離任往往會出現“人走政息”的后果。這是許多優秀的創新項目在原發地不復存在,卻在全國各地得以推廣的主要原因。

    其三,許多優秀的創新實踐沒有及時上升為正式的制度和政策,從而得不到鞏固和推廣。我國的決策機制至今仍是以部門決策為主,從中央到地方均缺乏綜合性的決策機構,某個部門或行業的創新難以引起決策層的關注。

    其四,政府創新中還存在著明顯的“形象工程”和“政績工程”色彩,不少創新帶有“政治秀”的意味。雖然某些創新行為取得了明顯效益,但行政成本畸高。

    其五,政府創新風險大。雖然政府創新更多帶有工具理性,但畢竟也是政治體制改革的重要內容,依然相當敏感。稍有疏忽,便可能犯“政治錯誤”,給主要領導帶來風險。因此,不少政府官員對政府創新還有一種懼怕的感覺。

    其六,對政府創新缺乏系統研究和長遠規劃,一些不合時宜的舊觀念依然嚴重束縛著各級黨政官員的改革創新。

    針對這些問題,在建設創新型政府方面,我們應當著重做好以下幾個方面的工作:

    第一,努力倡導實事求是、解放思想,真正做到科學無禁區、研究無禁區、探索無禁區。無論是技術創新還是制度創新,其前提都是新的觀念、新的思想和新的理論的產生。要突破舊觀念、舊思想和舊理論的束縛,就必須真正做到解放思想,敢于思考、勇于思考。解放思想,是一個民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉,只有解放思想,才可能沖破傳統的束縛和教條的束縛,提出新的觀點和見解。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策,首先不應當問是“馬”還是“非馬”,“姓社”還是“姓資”,“屬中”還是“屬西”,而應當看它是不是有利于國家的富強民主,人民的自由幸福,社會的公平正義,看它是否有利于建設一個富強、民主、文明、和諧的現代化強國。凡是束縛社會政治進步的體制機制都應當破除,凡是符合“黨的領導、人民當家做主和依法治國”三個統一的做法都應當大膽地去嘗試。

    第二,充分發揚民主,營造一個良好的制度環境,培育濃厚的政府創新氛圍。創新意味著以新的制度、新的秩序、新的技術、新的學說、新的方法替代舊的東西,有可能與現存的秩序和制度相沖突,有可能觸動一些人的既得利益,有可能使一些人不適應;創新要承擔一定的風險,有可能最終失敗,有可能得不償失,有可能效益不大。創新的過程中一旦出現上述負面的影響,就必須有一套民主的政治和法律機制,遏制與社會進步方向背道而馳的保守勢力對改革與創新的破壞和抵抗,寬容創新者的失誤,保護創新者的積極性,使創新成為社會日常生活的重要內容。

    第三,政府的改革要有整體戰略和長遠戰略,使之具有可持續性。政府的改革創新,牽一發動全身,影響深遠。一方面,要站在國家和民族根本利益的高度,超越部門和地區利益,進行全局性的統籌規劃,掙脫既得利益的束縛。另一方面,既不能頭痛醫頭腳痛醫腳,也不能草率行事,應當廣泛討論,從長計議,避免短期行為。政府創新是一個系統工程,它的成功和效益取決于許多因素。從大的方面來說,它要努力做到黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。具體地說,就是既要考慮到政治改革與經濟發展、社會穩定的關系,又要考慮提高行政效率與降低行政成本的關系,改革的力度與干部群眾的接受度的關系;還要考慮黨政關系、上下級關系、管理與服務的關系等等。

    第四,制定有效的考核獎勵政策,積極鼓勵創新行為。一方面,創新具有很大的風險,創新往往需要付出代價;另一方面,成功的創新又能為社會帶來極大的效益。創新活動的這種雙重性,要求政府必須建立一套有效的激勵機制,給創新者以人力、物力、財力、信息和政策的保證,形成足夠強大的激勵力量,激發人們的創新積極性;同時也盡可能補償人們為創新所付出的代價,降低人們為創新所承擔的風險,支持敢冒風險的創新者,獎勵為社會做出重大貢獻的創新者。

    第五,要善于總結各級政府的改革創新經驗,及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度,從制度上解決政府創新的動力問題。任何政府的改革創新,都必須有一個動力問題。從根本上說,政府創新的動力源自經濟發展、政治進步、人民需要和全球化沖擊,但其直接動力則是壓力、激勵和制度,其中制度是長久性的動力所在。制度是激發和保持政府創新持續動力的最可靠保障。無論是來自內部和外部的壓力,還是來自官方或民間的激勵,從總體上說,都不是維持地方黨政官員創新的持久動力。這種持久的動力來自制度。一種政府創新,無論其效果多好,多么受到群眾的擁護,如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣,那么,這種創新最后都難以為繼,就難免“人走政息”,成為短期行為。

    第六,政府創新必須注重實際,不能搞政績工程,切忌搞“政治秀”。喜歡做形象工程和政績工程,喜歡“作秀”,幾乎成了一些地方黨政干部的頑疾。政府創新如果也搞成形象工程,那就不是簡單地勞民傷財,而會嚴重影響政府的公信力。一方面,政府的創新必須腳踏實地,少說多做,重在實際效果,重在落到實處,重在人民群眾的滿意。另一方面,社會輿論也要實事求是地看待各級政府的改革創新,充分肯定其成績,不要以偏概全,否定改革者的業績,打擊改革創新者的熱情與勇氣。

    總而言之,政府管理體制的創新是政治體制改革的重要內容,如何建設一個創新型政府,不僅直接關系到行政效率和執政能力,也從根本上關系到經濟發展、政治民主和社會穩定。政府創新既要立足于中國特色社會主義政治發展的現實,也要體現人類政治現代化的普遍趨勢,要進一步解放思想,善于總結地方政府改革創新的先進經驗,加強戰略研究和頂層設計,增強各級政府改革創新的主動性和責任心,努力破除阻礙科學發展的體制機制瓶頸,通過治理改革來推動我國的社會政治進步。

    本文來源:《探索與爭鳴》

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