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    我國新型教育政策執行模式構建的路徑選擇

    博士招生信息網      2014-12-11      來源:華南理工大學學報

      作者簡介:鄧凡(1981- ),男,四川儀隴人,云南大學高等教育研究院,講師,管理學博士,研究方向為教育政策與教育管理,云南 昆明 650091

      內容提要:政策網絡理論是當前政策科學的前沿理論,代表著未來政策科學發展的方向。政策網絡理論的興起為我國新型教育政策執行模式的創新奠定了堅實的理論基礎。在政策網絡視角下構建新型教育政策執行模式要擴大教育政策執行主體、豐富教育政策執行工具、改善教育政策執行信息傳遞的路徑和建立有效的網絡管理機制。

      關 鍵 詞:政策網絡 教育政策 執行模式

      黨的十七大報告指出,“人民民主是社會主義的生命。發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。”十七大報告還明確提出社會主義民主政治建設的重點在于“發展基層民主”,要求不斷地擴大基層群眾的自治范圍,完善民主管理制度,做到人民依法直接行使民主權利,管理基層公共事務和公益事業。在這種新要求下,我國傳統“線性”教育政策執行模式(即“自上而下”和“自下而上”的政策執行模式)面臨著很多新問題、新挑戰。而政策網絡的興起為我國教育政策執行模式創新提供了一個很好的研究視角和分析框架,對我國構建新型教育政策執行模式具有重要意義。

      一、政策網絡:主要理論及內涵

      政策網絡是將網絡理論引入政策科學中而形成的一種分析框架和研究途徑,它著眼于公共政策過程中政策主體的相互關系及其結構對政策過程和結果的影響。政策網絡研究始于20世紀五六十年代的美國,后來在英國、德國和荷蘭等地得到發展,現在盛行于整個歐美學界。政策網絡研究的興起被認為是對政治科學的一大貢獻,它是過去二三十年里西方學界尋求對政策決策現象進行重新概念化的重要成果。[1]

      網絡一詞最初的意義是指利于接觸(take advantage of contact)的意思。最早將網絡分析方法運用到社會科學研究中的應當是社會學。在20世紀四五十年代,社會科學在分析與描述人際關系、結構間的關聯關系與互賴關系時,首先使用網絡一詞。他們認為,“行動者并非如同原子個體一般在社會網絡之外行動或者決策,不會一成不變地恪守其社會角色的職責,力圖進行有目的的行動是嵌入在具體的、當前的社會關系網絡中。”[2]因為網絡的概念可以更靈活、真實的分析不同層次人民的互動,于是在20世紀70年代引起了政治學家們的重視和關注。他們認為,“公共政策是人民與組織之間復雜相互作用的產物,政策制定的網絡概念更能提供真實政治如何發生的景象,能真實地認識到政策過程中的現實圖景,避免了政治科學和政策科學在規范理論與經驗分析之間搖擺不定的局面”。[3]到20世紀70年代末期,網絡成為當代變遷的治理模式的適當隱喻,而取代多元主義(pluralism)、統合主義(corporatism)以及其他的傳統治理模式。

      由于各國的政治文化差異和學術研究傳統的不同,學者們對政策網絡的本質理解也存在著分歧,當代西方政治科學學界對于政策網絡的認識呈現出紛繁復雜的局面,形成了不同的理論和流派。一般認為,西方學者關于政策網絡的研究主要有三個不同的研究傳統和理論流派。

      一是以美國為代表的政策網絡研究。他們從微觀層面強調政策主體之間的相互影響和互動。美國對政策網絡的研究源于其對亞政府問題的研究。亞政府是指“專注在具體的問題領域中的小政治團體,有政府的行動者,也有非政府的行動者”。[4]亞政府的研究主要專注于“鐵三角”模式,即政策制定和執行中不能忽視政府官員、國會議員和利益集團之間相互作用而形成的亞系統,他們認為這個亞系統在政策制定過程中幾乎處于壟斷地位。1978年,美國學者赫克羅(Heclo)發表了《議題網絡與執行權威》一文,通過對美國聯邦政策決策過程考察指出,“鐵三角”在政策制定和執行中的確存在,但在多元社會中相對開放的“議題網絡”必將取代這種封閉的“鐵三角”關系。他指出,在“尋找封閉的三角控制關系的同時,我們將會錯過對政府沖擊越來越強的比較開放的網絡。”[5]議題網絡是一種圍繞特定的政策問題而形成的參與者之間的松散網絡,其參與者主要包括政府官員、國會議員、游說團體、商人、專家學者以及大眾傳播業者等,這些成員可以隨意出入網絡,并以各自的方式對政策的制定施加影響。[6]總之,美國學者主要是從微觀層面去研究政策網絡,強調政策過程中的個人關系而不是組織間的結構關系。美國學者的重大貢獻在于提出了政策網絡的概念,而赫克羅提出的議題網絡更是引發歐洲學者的學術興趣,推動了政策網絡研究的深入和發展。

      二是以英國代表的政策網絡研究。他們從中觀層面重視利益集團與政府之間的關系。英國學者一方面秉承美國的研究傳統,強調個人之間的關系;另一方面,他們認為政策網絡起源于英國,并且他們對政策網絡的概念有更清晰的認識,以羅茨(Rhodes)為代表的英國學者們認為,美國的“鐵三角”無法直接應用到英國這樣的國家,因為立法機構在政策過程中發揮的作用相比美國來說是很小的,他認為政策網絡中最關鍵的構成部分是組織間的結構關系,而不是這些組織內的個人關系。他還清晰地說明了政策網絡的幾個基本特質:(1)行動主體間的相互依賴性;(2)網絡成員交換資源和利益協商的持續互動;(3)互動按照“游戲規則”,并產生信任;(4)國家干預之外,社會是實質性的自治,政策網絡具有自主性并且可以自我治理。[7]

      三是以德國、荷蘭為代表的政策網絡研究。德國、荷蘭學者從宏觀上研究政策網絡,他們把政策網絡用來描述和分析國家與市民社會的關系。他們認為,政策網絡是與市場、政府三足鼎立的第三種社會結構形式與國家治理模式。“政策網絡的概念不只是一種新的分析視角,而是預示著政體結構的實際變革。”[8]“等級制的協調在當今世界已喪失其優越性,這是因為當今世界的種種特征:相互依存之日益緊密、日益擴展而又迅速變化;組織內部和組織之間、部門內部和部門之間以及國家內部和國家之間的互動日益頻繁,但又總是為時短暫地跨越原有的各種邊界。”[9]在德國和荷蘭學者看來,政府與市場作為一個治理模式都不適合于當下這種國家與私人部門日益相互依賴的局勢,而水平協商的、自我協調的政策網絡能夠避免政府失靈和市場失靈、成為一種新的治理模式。

      盡管學界對政策網絡的概念還沒有達成一致認識,其理論本身也需要進一步研究和完善,但其作為一種新的治理模式和研究框架,對我們探究公共教育政策本質、教育政策執行模式的創新都具有一定的參考價值和啟發意義。

      二、政策網絡理論:教育政策執行模式創新的新視角

      政策網絡作為一種新的治理模式和研究框架,其新的理論途徑、方法和視野突破了傳統教育政策分析的范式,為新的教育政策執行模式的創新和構建奠定了堅實的理論基礎。

      其一,傳統線性教育政策執行模式把教育政策執行作為一種“功能—過程”進行分析,階段分析法是教育政策執行分析的主導范式,也就是把教育政策執行分解若干功能性階段進行研究和分析,這樣便于理解教育政策執行的過程。這種功能主義的線性分析方法沒有對教育政策執行過程中各階段所扮演的角色提供普遍的認同意義,也無法弄清楚不同的教育政策主體在政策執行過程中具體扮演什么角色。政策網絡的方法則把教育政策執行過程視為多元行動者之間互動的結果,教育政策執行過程就不再是教育行政部門純理性的規劃活動,而是一個多元統一的過程,因此不應該將教育政策執行過程明確地分割為截然不同的階段,而是該透過教育政策執行相關方的互動與結構關系來理解教育政策執行,并預測執行的結果。“透過政策網絡分析,我們可以探究不同政策執行領域的不同結構類型,如‘鐵三角’、‘議題網絡’等在政策過程中所扮演的角色。”[10]由此可以看出,政策網絡分析有利于解釋教育政策領域內,教育政策部門內形成的不同結構特征對教育政策執行過程的影響,從而豐富了教育政策執行的研究。

      其二,傳統線性教育政策執行研究都是以個人或組織為分析單元,人為地把政府與社會分為兩大對立的實體,強調政府的等級制度,沒有重視各級政府以及政府各部門的復雜結構關系。而同時,將個人與社會也作為政策執行的目標群體統一為一個整體,沒有意識到在教育利益結構分化的社會中社會組織之間,社會與個人、社會與政府、個人與政府之間的復雜網絡關系。而政策網絡打破了這一研究視野,將政府、社會、個人統一起來納入到復雜的社會網絡關系中,從而能更詳細準確地描述和分析教育政策執行過程。

    (編輯:北師大在職博士網
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