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    教育改革和發展需要怎樣的政府支持

    博士招生信息網      2015-01-18      來源:教育發展研究

    作者簡介:王海英,南京師范大學教育社會學研究中心,南京 210097

      內容提要:政府支持是教育改革和發展是否取得成功的關鍵條件。當前我國教育改革和發展的政府支持不足表現在央地統籌支持失調、府際協調支持乏力和部門協同支持不足等三個方面。結構性博弈、“十字博弈”的雙重誘惑、部門利益至上主義是引起各類政府間協同支持無果的原因。建立政府間伙伴性合作關系是教育改革和發展獲得政府有效支持的未來走向。

      關 鍵 詞:教育改革 央地統籌支持 府際協調支持 部門協同支持 伙伴性關系

      以往的教育改革表明,沒有政府支持的教育改革是很難取得實質性成功,倘若政府在教育改革中支持過度、支持不足又會在很大程度上弱化政府支持的效果。因此,政府有效的支持是教育改革是否取得成功的關鍵。[1]在當下中國,一個總體性的“政府”概念似已難覓其蹤。在各類教育改革中發揮關鍵性支持或制約作用的“政府”可能是“中央政府”、“地方政府”、“政府某個部門”,也可能是“央地關系”、“府際關系”、“政府部門關系”。在“政府支持”的內容中,可能是政策支持、體制支持、財政支持,也可能是政策與體制的雙元支持,或政策、體制與財政投入的三元支持。依據我國的國家結構與政權格局,影響我國教育改革和發展的政府支持包括央地統籌支持、府際協調支持和部門協同支持。其中,央地統籌支持是我國教育改革政府支持的縱軸,府際協調支持是橫軸,而部門協同支持則是網狀聯結軸。本文從政府支持不足的現狀出發,探討各類政府支持乏力的原因,并提出建構伙伴性政府關系的路徑。

      一、教育改革和發展政府支持不足的表現

      我國是實行中央-省-市-區(縣)-鎮五級政府的多層級、單一制國家,一切權力屬于中央,地方的權力具有中央授權性,地方政府在中央政府統一領導下行使職能。[2]地方政府與地方政府之間,從法律與制度上來看是平行關系,但地方政府間的發展并不平衡,地方政府之間的關系也會相對復雜。而作為政府實際職能部門的各級政府部門之間的關系也并不簡單,既涉及縱向的層級關系,也牽扯到橫向的職責關系。在我國各項教育改革中,在那些代價較大、明顯不成功和無法推進的教育改革項目上,主要的制約因素就是央地之間、府際之間、部門之間“總體性支持”的匱乏。

      1.結構性博弈:央地統籌支持失調

      在中央到地方的權力鏈中,地方政府實際上只是中央政府的委托代理人。其間,委托代理鏈越長,政府間博弈關系中的“中心點”越多,地方政府依托其“上傳下達”與“左右逢源”的優勢地位,偏離中央意圖與整體利益的可能性就越大。[3]目前,在我國的教育改革中,由于央地政府之間職責不清、事務混亂、上下錯位等導致改革失敗或改革效果不佳不在少數。

      (1)“職責同構,機構復制”下的央地體制支持失調。體制支持是各項教育改革能否取得成功的重要制約因素之一。目前,我國的國家結構是“雙軌雙重”的垂直管理體系。所謂雙軌,一軌是中央-省-市-縣-鄉鎮政府的條線管理,另一軌是中央專業管理部門-省專業管理部門-市專業管理部門-縣專業管理部門-鄉鎮部分專業管理部門的條塊管理。所謂雙重,是指不僅地方各級政府要接受中央政府的領導,而且地方各級政府的職能部門也要接受中央政府職能部門的指導管理。

      然而,職責同構具有兩面性,[4]其既能充分調動中央政府、地方政府在教育改革上的積極性,形成高度的改革共識;又能導致中央全能、地方無能,致使教育改革在關鍵環節、重點步驟上無法向前推進。如在義務教育均衡化、減輕中小學生學業負擔等改革中,中央政府的條線管理與地方政府的塊塊管理就存在較多的矛盾。中央政府不得不面臨來自地方政府的各種對抗性壓力,而地方政府不得不面臨來自中央政府的各種督導檢查與評估驗收。

      (2)“上有政策、下有對策”式的央地政策支持不良。在現實的教育改革中,能夠影響教育改革獲得成功的政策通常包括內部政策與外部政策。內部政策既包括教育系統內已經存在的各種教育法律、教育法規,還包括為某項教育改革順利開展而特別出臺的相關法律法規。外部政策主要指影響教育改革順利進行的各種社會政策,如城鄉二元社會制度、戶籍制度、區域社會發展政策、分稅制等。如此眾多的內部政策與外部政策一方面保障了教育改革順利進行,另一方面又使中央政策與地方政策、內部政策與外部政策沖突不斷,形成一種“上有政策,下有對策”的中國式行政智慧。

      (3)“中央請客、地方買單”式的央地財政支持錯位。在我國教育改革的外部社會支持系統中,不僅政府的體制架構、政策設計會影響改革進程和改革效果,而且,總體上的中央-地方財政分權制度更會直接制約教育改革的順利進行。作為一項政府行動,教育改革與其他政府發起的改革行動一樣具有財政依賴性,財政支持是教育改革順序進行的前提條件。

      在我國的教育改革中,在財政支持上,中央政府與地方政府存在著諸多不一致,常見的矛盾表現為“中央請客、地方買單”,中央擁有諸多財權,地方擁有諸多事權。在我國義務教育普及過程中,央地之間的財政支持錯位表現得最為明顯。1986年我國頒布了《義務教育法》,但法律只規定了地方普及義務教育的義務,而未能獲得足夠的財政能力。因此,在廣大農村地區才會出現“人民教育人民辦”的現象。在財政能力不足的情況下地方政府模仿中央政府把事權責任層層下壓,縣級地方政府成為“普九”的實際主體,農村地區的鄉鎮政府則成為“普九”的關鍵主體。在“普九”實現過程中,中央政府超然于外,除了進行政策的設計、財權的上收,并沒有承擔太多的“普九”責任,地方政府成為“壓力型體制”下的負重者。

      2.地方利益最大化:府際協調支持乏力

      如果說縱向政府間關系主要具有政治與行政意義,是一種不對稱的“結構博弈”,那么橫向地方政府間關系主要具有經濟意義、文化意義,是對等權力基礎上的“競爭博弈”。一般而言,府際性競爭多發生在地理位置相近、經濟實力相當、政治影響相仿、文化發展同步的同級地方政府之間,其目的是為了獲得各種有形或無形的資源。從我國現階段的教育改革府際協調來看,各地方政府區域內實驗與探索的多,相互聯合攻關的少;資源浪費的多,相互共享的少;重復驗證的多,聯合創新的少。

      (1)“畫地為牢、封閉思維”下的府際體制支持缺失。當地方政府在區域范圍內規劃教育改革藍圖,轄區內教育資源的優勢與劣勢、教育發展水平的過去與現在、教育改革的未來空間與可能限制,一定會在很大程度上引領地方政府的思維方向與價值決斷,從而不由自主地形成區域意識、邊界意識與自我中心困境。

      其實,我國教育改革進展到今天遺留的問題是難啃的硬骨頭,且與社會改革的其他方面息息相關,例如,“減輕中小學生學業負擔”看起來是一個教育內部問題,但問題癥結并非教育本身,它與高考制度、就業制度、人事制度、戶籍制度等交織在一起。作為一個系統問題的“減負”,絕非僅僅通過教育內部的改革即可達成,也絕非通過某一區域范圍內的制度改革就可實現。改革者在進行問題統籌時,要厘清癥結的系統性特征、[5]體制性限制,著眼于系統性制度設計與區域范圍內聯合攻關,成立各類教育改革區域聯盟。

      (2)“資源競爭、區域大戰”中的府際政策協同不足。除了區域間教育改革聯盟的不足而導致的府際體制支持缺失外,在地方政府之間,由于其平行的治理關系、平級的行政格局、獨立的行政區劃而導致的政策阻隔也較為明顯,地方政府不僅成為行政上的獨立王國,也成為政策上的獨立王國。這里的政策不僅指教育內部的政策,更強調教育改革的外部社會支持政策,如人事政策、招生政策、戶籍政策、就業政策等。

      地方政府制定的地方性政策是把“雙刃劍”,既可能有助于地方政府提升教育競爭力,獲取更多的稀缺教育資源;也可能因為政策的地方性導致區域間結成教育聯盟存在困難。改革開放前,我國各地方政府主要是以爭奪中央資源為主,是縱向的“兄弟競爭”,如高等教育招生指標等。改革開放后,開始出現了橫向的資源競爭,如生源競爭、高層次人才競爭、改革試點權競爭等。地方政府間的資源競爭一定程度上促進了經濟增長、推動制度變遷,但也造成如諸侯經濟、地方保護、重復試點、教育生態惡化等負面影響。

      (3)“彼此沖突、以鄰為壑”式的府際財政支持異化。隨著地方政府之間資源競爭的日趨激烈,隨著中央各項“釣魚”政策的不斷出臺,不論在經濟、社會發展還是教育改革財政支持,地方政府間都可能會制定彼此沖突的財政獎補方案。一些地方政府為了獲得試點項目,甚至明目張膽地“空手套白狼”,更有政府干脆制定以鄰為壑的財政政策。[6]

      以“高層次人才引進制度”為例。現在的地方政府已經越來越意識到教育競爭力對經濟社會發展的推動意義,意識到人才競爭是綜合競爭的關鍵。為吸引優秀人才,地方政府紛紛出臺人才引進政策,高層次人才的偏好被不斷細分、累加,并通過科研經費、豐厚待遇、發展平臺、團隊優勢等加以財政量化,將優質的資源從其他地區吸引過來。在強化人才引進的同時,地方政府也開始設計符合本地區需要的創新性人才培養方案,通過免費入學、高額獎學金、生活補助、英才計劃等吸引優秀生源,并通過各項財政誘惑將優秀畢業生納入囊中,服務本地區經濟社會發展。除了人才引進政策,在民族教育、流動人口入學、地區間對口教育支援、在職在聘人員編制考試等方面,地方政府間也都存在著或隱或顯的區域性沖突。

    (編輯:北師大在職博士同學網
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